W trosce o bezpieczeństwo publiczne – prawne i organizacyjne aspekty funkcjonowania straży miejskich/policji municypalnych w Europie

W dniach 10-11 października 2011 r. odbyła się w Krakowie międzynarodowa konferencja naukowa „W trosce o bezpieczeństwo publiczne – prawne i organizacyjne aspekty funkcjonowania straży miejskich/policji municypalnych w Europie". Jej organizatorami były Uniwersytet Jagielloński i Straż Miejska Miasta Krakowa, natomiast honorowy patronat objęli m.in. Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego, Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organizacje samorządowe: Unia Metropolii Polskich i Związek Miast Polskich.

Gości konferencji, wśród których przeważali przedstawiciele straży miejskich i gminnych z całej Polski, przywitali Prezydent Miasta Krakowa, prof. dr hab. Jacek Majchrowski, oraz Komendant krakowskiej Straży Miejskiej, Janusz Wiaterek.

Następnie, po krótkim wprowadzeniu w tematykę obrad przedstawionym przez pomysłodawczynię konferencji i jej główną koordynatorkę ze strony Uniwersytetu, Profesor Janinę Czapską, głos zabrała prof. dr Sophie Body-Gendrot, kryminolożka, była dyrektorka sorbońskiego Centrum Badań nad Miastami. W wystąpieniu „Lokalne zarządzanie bezpieczeństwem publicznym w Europie" wskazała ona na globalizację problemu bezpieczeństwa. Jej zdaniem, choć globalny i lokalny poziom troski o bezpieczeństwo w coraz większym stopniu łączą się ze sobą, to jednakże miasta wciąż uzależnione są od decyzji podejmowanych na wyższych szczeblach. Konstatacja ta nie stoi w sprzeczności z obserwowanym fenomenem traktowania bezpieczeństwa publicznego jako priorytetu przez władze lokalne: państwo nie potrafi już łagodzić lęków i trosk obywateli. Z drugiej strony referentka dostrzegła proces formułowania pewnych strategii walki z zagrożeniami na szczeblu Unii Europejskiej, interpretowanych jednakże w sposób odmienny w poszczególnych państwach członkowskich (np. we Francji i w Wielkiej Brytanii).

Następnie głos zabrał prof. dr Brice De Ruyver z Uniwersytetu w Gandawie (Belgia), który swego czasu był ekspertem komisji śledczej w sprawie Marca Dutroux (1996-1998) – jej działalność wywarła duży wpływ na belgijską politykę kryminalną, jak również na funkcjonowanie i organizację tamtejszej policji. Wystąpienie pt. „Model belgijski: lokalna policja – podstawa dla zintegrowanej policji oraz dla zintegrowanej i integrującej lokalnej polityki w zakresie bezpieczeństwa"prof. De Ruyver rozpoczął od opisu belgijskiego systemu policyjnego z okresu przed reformą, tj. funkcjonowania trzech odrębnych formacji: policji-żandarmerii, policji śledczej oraz policji miejskiej, których słabe punkty i porażki ujawniały parlamentarne komisje śledcze. Następnie wskazał na wdrożone w kraju reformy, a to powołanie dwóch szczebli policji – lokalnego (2002 r.) i federalnego (2001 r.) – hierarchicznie niezależnych, opartych na modelu community-oriented policing (COP) i wyraźnym określeniu zadań obu policji. Kończąc swe wystąpienie, referent podniósł, iż przeprowadzona po dziesięciu latach ewaluacja wykazała, iż choć wystąpiły pewne niepowodzenia we wdrażaniu reform, a pomiędzy codzienną pracą policji a uniwersyteckimi rozważaniami istniała przepaść, wprowadzony model się sprawdził – zarówno gdy chodziło o obiektywne oceny funkcjonowania policji, jak też o satysfakcję obywateli.

Drugi panel, moderowany przez Kierownika Katedry Socjologii Prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, prof. dr hab. Krzysztofa Pałeckiego, rozpoczęło wystąpienie dr. Bernharda Prestela, współzałożyciela międzynarodowej grupy ekspertów TC Team Consult i autora wielu projektów z zakresu bezpieczeństwa publicznego i wymiaru sprawiedliwości przygotowywanych dla tak różnych państw jak Szwajcaria czy Chiny. Podejście eksperta do problemu bezpieczeństwa dobrze oddaje sam tytuł wystąpienia: „Gmina jako kluczowy podmiot w zapewnianiu bezpieczeństwa publicznego". Jego zdaniem, gminy winny opracowywać własne koncepcje bezpieczeństwa oraz weryfikować ich skuteczność na podstawie prowadzonych w społeczności lokalnej badań oraz analizy policyjnych statystyk. Ku zadowoleniu zgromadzonych na sali gości – przedstawicieli straży gminnych i miejskich, autor wielokrotnie podkreślał konieczność zapewnienia równości wszystkich funkcjonariuszy policji, czy to szczebla państwowego, czy to szczebla lokalnego (policji municypalnej). Owa równość oznacza, w jego przekonaniu, nie tylko wymóg jednolitego kształcenia policjantów różnych szczebli policji, ale także, co chyba istotniejsze, równy dostęp do informacji. Dla referenta podstawowe znaczenie ma także integracja wszystkich podmiotów działających na rzecz bezpieczeństwa przez gminę, w tym niezakłócona ich komunikacja.

Po wystąpieniu dr. B. Prestela głos zabrał prof. Francesco Carrer, krajowy i unijny ekspert do spraw bezpieczeństwa i policji. Przedmiotem jego rozważań była rola policji municypalnej we Włoszech. Referent wskazał na pozytywne i negatywne strony jej funkcjonowania, akcentując trudności w zdefiniowaniu zadań policji municypalnej. Powstaje oto bowiem dylemat, czy policja municypalna powinna walczyć z przestępczością, zyskując znaczenie na poziomie państwa, czy raczej pełnić funkcje społeczne, angażować się w rozwiązywanie konfliktów, zapobieganie przestępczości, zapewnianie wsparcia społecznego i koordynację zarządzania miastem oraz współpracować z mieszkańcami.

Pierwszy dzień konferencji zakończyło wystąpienie mag. Gregora Wendy, przedstawiciela austriackiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zatytułowane: „Policja municypalna w Austrii: historia, status quo i przyszłość". Austriacki system policyjny zakłada współistnienie policji federalnej i policji municypalnych – tych drugich uniezależnionych od władzy federalnej (podstawy prawne tworzą bowiem prowincje, za organizację odpowiadają zaś gminy) i dość zróżnicowanych (w Austrii funkcjonują dwie kategorie policji municypalnych: Korpus Policji Municypalnej z typowo policyjnymi uprawnieniami, Gemeindewachkörper, oraz zwykli strażnicy miejscy bez owych uprawnień, „schlichte" Gemeindewache). Referent podkreślił, że austriacka policja municypalna jest formacją, w przypadku której możemy mówić o akcentowanej przez dr. B. Prestela równości pomiędzy policjantami obejmującej m.in. podstawowe szkolenie i dostęp do informacji. Jej jednostki, tworzone fakultatywnie przez gminy w celu ochrony porządku publicznego, liczą od jednego (!) do czterdziestu pięciu pracowników. W istocie wielkość korpusu przesądza o zakresie zadań powierzonych lokalnym funkcjonariuszom. Co ciekawe, z powodów historycznych pozbawione możliwości utworzenia lokalnej policji zostało czternaście miast, w których funkcjonują Dyrektoriaty Policji Federalnej.

Pierwszego dnia konferencja odbywała się w Sali Obrad Rady Miasta Krakowa. W drugim dniu goście zostali zaproszeni do Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza  Modrzewskiego.

W panelu moderowanym przez prof. dr. hab. Jerzego Koniecznego, byłego szefa Urzędu Ochrony Państwa, wykładowcę Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, jako pierwszy głos zabrał prof. dr Barry Loveday, profesor w Instytucie Studiów nad Postępowaniem Karnym Uniwersytetu w Portsmouth oraz współautor dokumentu„Thematic Review on Modernising the Police Service" wyznaczającego ramy reformy brytyjskiej policji. W wystąpieniu pt. „Ku społecznościom lokalnym? Wybory bezpośrednie i zarządzanie policją w Anglii i Walii. Ocena propozycji reformy policji w zakresie odpowiedzialności i służebności"referent zarysował tło reformy policji przeprowadzanej aktualnie przez rząd i ograniczenia nakładane na siły policyjne. Zwrócił także uwagę na rolę i zadania wybieranych w wyborach bezpośrednich komisarzy ds. policji i przestępczości (Police and crime commissioners), podnosząc jednocześnie problem oczekiwanych zmian w zakresie bezpośredniego wyboru burmistrzów w kilkunastu angielskich miastach.

Z kolei drugi z referentów, prof. Gorazd Meško, dziekan Wydziału Wymiaru Sprawiedliwości w Sprawach Karnych i Bezpieczeństwa Uniwersytetu w Mariborze w Słowenii oraz wykładowca w Instytucie Kryminologii Uniwersytetu Cambridge w Wielkiej Brytanii w swym wystąpieniu zajął się kwestią realizacji w Słowenii idei plural policing. Zwrócił on uwagę na obserwowany w ostatnich latach rozwój sektora zajmującego się zapewnianiem bezpieczeństwa. Oprócz państwowych sił policyjnych kompetencje z zakresu utrzymania porządku publicznego mają w Słowenii również straż gminna, służba celna, prokuratura, a nawet służby wywiadowcze i służby bezpieczeństwa Ministerstwa Obrony. Bezpieczeństwa publicznego strzegą ponadto liczne prywatne firmy ochroniarskie i detektywistyczne. Referent odniósł się do problemu integracji policji i innych podmiotów służących zapewnianiu bezpieczeństwa.

W ostatniej części obrad moderator, prof. dr hab. Józef Wójcikiewicz, przedstawił referat nieobecnego na konferencji prof. Yuria Ishchenki, wykładowcy Akademii Kijowsko-Mohylańskiej i Narodowej Akademii Spraw Wewnętrznych zatytułowany „Główne problemy związane z tworzeniem policji municypalnej na Ukrainie". Autor opracowania zwracał w nim uwagę z jednej strony na liczebność podmiotów wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa, z drugiej strony na niepowodzenia w działalności powołanej dziesięć lat wcześniej policji municypalnej. Konferencję zamykał referat prof. dr. hab. Jana Widackiego, współautora projektu ustawy o Policji z 1990 roku oraz współtwórcy idei straży samorządowych. W swoim wystąpieniu pt. „Realizacja idei straży gminnych od roku 1990"prześledził on losy tych lokalnych formacji, zwracając uwagę na zasadnicze cele ustawodawcy nieustannie zmieniającego zasady ich organizacji i rozszerzającego ich kompetencje.

Dyskusja o przyszłości straży gminnych (miejskich) w Polsce, która zakończyła dwudniowe obrady, pokazała podstawową różnicę w przedmiocie zainteresowań samych strażników (niesprawiedliwość systemu emerytalnego) i środowiska naukowego (rola i zadania lokalnych służb). Gdy chodzi o ową drugą perspektywę, zwrócić trzeba uwagę na liczne wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, których, jak się wydaje, wciąż brakuje w polskiej literaturze dotyczącej lokalnego bezpieczeństwa. Inna, niemniej pesymistyczna konstatacja płynie z wielokrotnie podkreślanego przed referentów paradoksu: spadkowi przestępczości wciąż nie towarzyszy spadek strachu przed przestępczością. Na zakończenie podkreślić należy, iż w dyskusję nad polskimi rozwiązaniami znacząco włączyli się zagraniczni referenci, wskazując na wyrażane w całej Europie troski funkcjonariuszy lokalnych policji i władz.

2011.W trosce o bezpieczeństwo publiczne
Data opublikowania: 25.07.2011
Osoba publikująca: Daria Wójcik